의원 입법 1200% 증가, "규제 법안 먼저 입법영향분석하자"
수량 중심의 입법 경쟁에서 벗어나 품질 중심의 입법 관행을 유도할 '입법영향분석' 도입이 필요하다는 목소리가 높아지고 있다. ◆늘어나는 의원입법, 품질은 '글쎄' 지난 20년 새 의원입법은 1200% 가까이 증가했다. 의원입법은 제16대 국회에서 1651건이었으나, 회기가 끝나지 않은 21대 국회에선 2만859건이 발의됐다. 이 중 본회의 문턱을 넘은 법안은 979건으로 본회의 처리율은 7.91%에 그친다. 반면, 정부 부처가 규제를 신설하거나 강화하는 법안을 만들기 위해선 법안의 실현 가능성, 필요성, 중복 여부 등을 사전에 검증하는 '규제영향분석'을 해야 한다. 규제영향분석은 매 국회 회기마다 1000여건 안팎이고 21대 국회에선 오히려 줄어드는 추세다. 의원 입법이 다수 쏟아지자 해당 법안을 심사하는 상임위에 부담이 커지고 있다. 또한 법률의 문구나 조항만 바꿔서 낸 개정안들도 많아 법안의 품질 하락은 이미 오래전부터 문제점으로 지적돼 왔다. 이처럼 국회가 충분한 사전 평가나 검증 없이 국민에게 규제를 가하는 입법을 다수 발의할 경우, 입법 시스템에 대한 국민의 신뢰가 하락할 수 있다는 우려도 나온다. 한국 사회·경제가 발전함에 따라 국회가 다루는 입법 분야도 넓어져 제·개정안이 이전보다 많이 나오는 것은 당연한 수순이다. 하지만, 사회 이슈와 관련한 의원들의 엇비슷한 법안이 수십 건씩 쏟아지고, 소관 상임위에서 논의조차 되지 않을 법안을 발의하는 것은 문제라는 지적이다. 예를 들어 10·29 이태원 참사 같은 경우에도 30건이 넘는 개정안이 국회에 의원입법으로 발의돼 있으나, 본회의 문턱을 넘은 법안은 1건에 그친다. 민주당 의원실 관계자는 12일 <메트로경제신문>에 "국회에서 법안을 만드는 과정은 두 가지다. 의원실이 법 제·개정 아이디어를 갖고 국회 법제실에 문의를 요청하면 법안 작성에 도움을 준다"며 "하지만, 이슈가 몰릴 경우에 법제실도 업무의 한계가 있기 때문에 그런 경우엔 의원실 자체로 법안을 만들고 법제실의 확인 절차를 거친다. 이슈 파이팅을 위해 벌칙 조항을 바꾼다거나 문구를 수정해 법안을 발의하는 경우도 많다"고 말했다. 그러면서 "법안은 발의하는 것은 어렵지 않는데 얼마나 법안의 취지와 목적을 위해 품질 있게 만드는 것이 문제"라고 덧붙였다. ◆정량 평가하기 제일 좋은 건수 품질이 낮은데도, 자정 작용 없이 계속 의원입법이 발의되는 이유는 회기 중 발의 건수가 정당의 의원 정량 평가에 들어가기 때문이다. 여론이 관심 갖는 이슈는 본회의 문턱을 넘을 가능성이 높다. 일단 법안을 내고 병합심사를 거쳐 본회의에서 처리되면 법안을 발의한 의원들의 성과로 가져올 수 있다. 민주당 의원실 관계자는 "발의 건수를 의정보고서에도 넣을 수 있고 발의 건수나 본회의 법안 처리 비율을 토대로 의원들에게 상을 주는 시민단체도 있다"며 "정당에서도 품이 많이 드는 정성적 평가 대신에 정량적 평가를 하기 제일 편한 것이 발의 건수 같은 것이기 때문에 오히려 법안 발의를 보좌진들에게 압박하는 의원들도 있는 것으로 알고 있다"고 했다. 또한, 정부가 '규제영향분석'을 우회해 국회에 의원발의를 요청하는 경우도 허다하다고 했다. 복수의 의원실 관계자는 상임위 유관기관에서 법안 발의를 대신 요청하는 경우가 비일비재하다고 털어놨다. 야당 의원실 관계자는 "야당보다는 여당, 특히 간사나 소위원회 위원장이 속한 의원실에 발의를 많이 요청하는 편이다. 우리 의원실도 법안을 발의해서 법제사법위원회까지 넘어갔는데, 여당이 아직 내지도 않은 법안을 병합심사해서 통과시키자는 의견이 있어서 지지부진하다가 결국 우리 의원실 안으로 통과된 적이 있었다"고 말했다. ◆규제법안부터 사전에 분석하자 국회에서 이런 문제점을 해결하기 위해 나오는 목소리가 '입법영향분석'의 도입이다. '입법영향분석'은 말그대로 정부의 '규제영향분석'처럼 비규제법안을 장기적으로 영향분석 대상으로 넓혀간다는 전제 아래, 규제 법안만이라도 영향 분석을 통해 법안의 질을 높이자는 것이다. 현재 예산이나 기금이 소요되는 법안에 대해선 국회예산정책처의 비용추계서를 제출하고 발의 후 전문위원의 검토보고서를 첨부하게 돼 있으나, 발의 전 입법의 필요성과 영향을 철저하게 검증하는 시스템은 없는 상황이다. 유럽연합(EU)은 모든 법률안에 대해 집행위원회의 각 총국와 유럽의회조사처가 법률안 제출과 심사시 영향평가를 실시하고 있다. 현재 21대 국회에선 홍석준·윤재옥·이종배·정경희 국민의힘 의원과 신정훈·김태년 민주당 의원이 입법영향분석 관련 국회법 개정안을 발의해 놓은 상태다. 정준화 국회입법조사처 입법조사관은 지난 10일 열린 '더 좋은 법률 만들기를 위한 공동세미나'에서 "의원이 법률안을 발의하기 전에 의무적으로 입법영향분석을 거치도록 하는 방안을 제안한다"며 "규제방법은 의무적으로, 비규제입법은 의원이 필요하다고 인정하는 경우 입법영향 분석을 거치고 긴급한 사유가 있을 경우 입법영향분석요구서 제출로 갈음할 수 있도록해 입법절차 지연을 최소화해야 한다"고 말했다.
